对不满足法人条件的事业单位登记管理问题的思考

改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，事业单位管理体制也逐步进行改革。1986年颁布《民法通则》，规定事业单位为我国四类法人之一， 1998年颁布《事业单位登记管理暂行条例》，2005年发布《事业单位登记管理暂行条例实施细则》，为我国事业单位法人登记管理制度的建立和运行提供了法规依据。 事业单位法人登记管理制度建立以来，我市绝大部分事业单位都进行了事业单位法人登记，通过赋予事业单位法人地位，极大地激发了事业单位的活力，推动了经济和社会事业的发展，取得了良好的经济效益和社会效益。

但是，在实际登记管理工作中，我们也还发现，少数事业单位一直无法登记为事业法人，但也能“合法”地存在下去。这里又有几种情况：一种情况是经审批机关批准成立的事业单位不愿意登记为事业单位法人；另一种是有部分事业单位因为不满足法人条件无法进行法人登记。除此之外，还有一种情况是已经进行法人登记的事业单位因为种种原因（如财务不独立、资不抵债、名存实亡），导致其不再具备法人条件，需要撤销事业单位法人登记。对具备法人条件但不愿登记为法人的事业单位，登记管理机关可以通过加强沟通协调，促其早日进行法人登记。对那些不满足法人条件的事业单位（含曾经登记但后因种种原因不再具备法人条件而需撤销法人登记的“假事业法人”），登记管理机关究竟如何进行管理，结合我们多年的工作实践，我们想就此谈点粗浅看法：

第一种办法是：修改《事业单位登记管理暂行条例》，将不满足法人条件的事业单位作为非法人事业单位进行备案。

非法人事业单位是指不具备法人资格的事业单位。非法人事业单位作为一种组织形式是否可以单独存在，我国相关法律法规并没有作出具体规定。我国《民法通则》只规定了公民（自然人）和法人两大类主体，其中公民一章还包括个体工商户、农村承包经营户和个人合伙，合伙型法人之间的联营被放在法人一章。《民法通则》中并没有非法人事业单位这一单独类型。 1998年出台的《事业单位登记管理暂行条例》第3条明确规定：“事业单位经县级以上各级人民政府及其有关主管部门批准成立后，应当依照本条例的规定登记或者备案。事业单位应当具备法人条件。”但是，毋庸讳言，目前的规定存在重大缺陷：由于事业单位登记为事业单位法人不但必须具备法人要件，而且必须主动向事业单位登记管理机关提出申请，二者缺一不可。对那些经过机构编制部门审批设立但因不符合法人条件或不愿登记的非法人事业单位，登记管理部门也确实没有什么好办法来加以管理。在实际工作中，登记管理机关只能是督促事业单位及其举办单位努力创造条件尽早申请法人登记。如果事业单位特别是其主管部门不愿意创造条件让事业单位申请登记的话，登记管理机关也就没法对其进行有效管理。登记管理机关总不能说没有登记的事业单位就是非法事业单位？就可以采取法律手段加以取缔？就可以对相关责任人员进行处罚？这根本就是不可能的事，因为确实没有过硬的法律依据。

至此，我们认为既然事实上非法人事业单位是可能存在的，那就要从实际出发，在法律层面上承认非法人事业单位存在的合法性问题。问题在于：如何明确其法律地位？政府对其采取什么样的管理模式？

非法人事业单位因其组织性而有别于自然人，因其不具备独立人格而有别于法人。在法律地位上，非法人事业单位可以有自己的名称，以自己的名义从事活动；可以设立自己的帐号；可以在其成员内部以制度的名义约定有关事项，包括其各项制度、负责人、议事规则等等。但是，需要注意的是，由于非法人事业单位没有独立于其成员的财产，因此也就无法独立承担责任。

至于对非法人事业单位，登记管理机关如何加强对其管理，我们认为，对于非法人事业单位的管理可以采取备案制的思路。凡是经过备案的非法人事业单位，可以发给事业单位证书，享受事业单位待遇。对通过创造条件，达到法人登记条件的事业单位，登记管理机关可以核准其法人登记申请，发给事业单位法人证书。

第二种办法是：如果不便修改《事业单位登记管理暂行条例》，可以考虑将不满足法人条件的事业单位作零资产法人登记。

采取零资产法人登记，在法理上似乎有点说不过去，但这也是一种不得已的折中办法，确实可以满足实际登记管理工作需要。因为如果不能修改《事业单位登记管理暂行条例》，不满足法人条件的事业单位在法理上应该是不能存在的。因此，这些单位要想合法存在下去，就只能去登记管理机关申请法人登记。而登记管理机关要想将这些不满足法人条件的单位登记为法人，也就只能靠降低标准，将其登记为法人。鉴于这些单位即使登记为法人后，也无法成为真正意义上的一个法人单位，故只好在开办资金上作点文章，将开办资金一栏登记为零，以便与真正意义上的法人单位相区别。这样做，也与实情相符。因为事实上很多不满足法人条件的事业单位多半的主要原因也就是没有资产，或者说没有独立财产。法人是必须能够独立承担民事责任能力的组织，当然应该有必要的财产或者经费，而登记为零资产的法人单位显然也就无法独立承担民事责任。通过这种办法来处理不满足法人条件的事业单位登记，虽然显得有点勉强，但我们认为，这也可以说是在我国现有的法律法规框架下一种不得已的办法。

第三种办法是：创造条件，将所有不满足法人条件的事业单位过渡为事业法人。

如果说上述二种办法都不太现实可行的话，在现有的法律法规框架内，我们认为最好的办法还是要想尽一切办法，创造条件，将所有不满足法人条件的事业单位过渡为事业法人。这主要是要通过进一步深化行政管理体制改革和推进事业单位分类改革来加以解决。对那些依附于机关、人财物由机关统管、规模过少或名存实亡甚至资不抵债的不满足法人条件的事业单位（含已登记但因种种原因不再满足法人条件的“假事业法人”），要着眼于事业单位实际情况，从理顺事业单位管理体制，促使事业单位做大做强、实现发展的角度出发，改变对事业单位的管理体制和管理方式，还权于事业单位，使主管部门充分认识到对事业单位管理上的缺陷，将主要精力放在对事业单位法人和国有资产的监管上，将人、财、物、事权还给事业单位，鼓励事业单位实现自我完善、自我发展，并合理调整事业单位机构设置，使这些事业单位具备法人条件。原则上讲，对不符合事业单位法人条件的事业单位（含“假事业法人”）应一律进行撤并，对一些名存实亡的“三无”单位（无资金、无人员、无场地）要及时予以撤销。

与此同时，今后为了避免机构编制审批机关审批设立的事业单位无法登记为法人，我们建议应将登记管理机关管理关口位置适当前移，改变现在的审批与登记管理脱节的作法，将事业单位登记管理工作与事业单位机构编制行政审批工作结合起来，通盘考虑，以利提高登记管理水平。如对新设事业单位，审批机关应将是否具备法人条件作为是否批准事业单位成立与否的一个重要前提条件。具体说，审批机关在审批设立事业单位时，应事先通知登记管理机关进行法人资格审查（含名称、资产、场地、宗旨和业务范围、法人治理结构、单位拟任负责人等等），符合法人条件的审批机关才予同意审批。对已设立并登记的事业单位，涉及增编、改名、调整职能、增减职数等事项的，审批机关在审批时也应事先征询登记管理机关意见，再上会研究审批。对于需撤并，改制的事业单位，在进行清产核资时，审批机关，特别是事业单位主办单位要及时通知登记管理机关派人进行指导，经登记管理机关认为注销条件已具备时，审批机关才可下文撤销该单位。